Dags för paradigmskifte i den upphandlade busstrafiken?

Är det dags att gå nya vägar när det gäller den upphandlade busstrafiken? Det frågar Stefan Carlén i den här debattartikeln. Som utgångspunkt har han två aktuella rapporter från branschorganisationerna Sveriges Bussföretag och Svensk Kollektivtrafik. Bland annat riktar Carlén kritik mot Svensk Kollektivtrafiks sätt att kalkylera kollektivtrafikens samhällsnytta. Han tar också upp vad bussföretagen bör göra av ren självbevarelsedrift. Stefan Carlén har en lång erfarenhet av chefsposter i svensk busstrafik, men har de senaste åren varit engagerad i andra branscher.

Stefan Carlén. Foto:Ulo Maasing.

Det har gått elva år sedan vi grundade Bus4You och drygt fem år sedan jag, med undantag av korta gästspel, senast jobbade i ett bussföretag. Under de åren har jag haft förmånen att i olika roller få jobba med företag i andra branscher. Det har t.ex. varit industriell produktion, mode och digital marknadsföring.

Olika affärsmodeller har berikat mig och förhoppningsvis har jag kunnat ge något tillbaka. Med ett ”utifrånperspektiv” och med mitt samhällsintresse för ögonen har  jag funderat på utvecklingen för den upphandlade busstrafiken.

För att uppdatera mig hur de några av de ledande aktörerna ser på läget och på framtiden har jag tagit del av två rapporter: Svensk Kollektivtrafiks ”Mer kollektivtrafik och samhällsnytta för pengarna” samt Sveriges Bussföretags ”Detaljstyrning gynnar inte kollektivtrafikens kunder”.

Mer kollektivtrafik och samhällsnytta för pengarna
Svensk Kollektivtrafiks rapport är ett ambitiöst försök att analysera åtgärder med potential att effektivisera/spara kostnader för samhället och/eller skapa samhällsnytta. Idealet är åtgärder som ger både stor potential att sänka kostnader för skattebetalarna och samtidigt har positiva konsekvenser för samhällsnyttan.

Trots en omfattande genomgång ser jag två stora och grundläggande brister:

Den första bristen: Hur mäts samhällsnytta?
Eftersom rapporten vill peka på åtgärder som ökar samhällsnytta måste det i sakens inneboende logik presenteras ett sätt att mäta och kvantifiera denna. (Tre är mer än två. Men vitt är inte mer än svart.) Jag vill påstå att ambition att mäta samhällsnytta helt saknas i rapporten.

Det vore önskvärt om driftsbidrag från kommuner och landsting, som är en betydande andel av länsbolagens intäkter, var ett mått på samhällsnytta. Men så är det ju inte. Driftsbidragen är snarare de pengar som krävs för att täcka underskotten i den beslutade trafiken än att vara direkt kopplade till en motprestation.

När ger kollektivtrafiken samhällsnytta enligt rapporten?
Rapporten anger visserligen inga mått för samhällsnytta (mer än möjligen volymen kollektivtrafik) men den listar ändå ett antal områden där kollektivtrafik, enligt rapporten, skapar samhällsnytta. Men hur är det med den saken?

Kollektivtrafik vidgar arbetsmarknadsregionerna
Nja. Om vi isolerar frågan till att bara gälla utvidgning av upptagningsområden för arbetsmarknad så får bussen, förutom möjligen några undantag i storstadsregionerna, storstryk av bilen.

När ger kollektivtrafiken samhällsnytta och hur mäts samhällsnyttan, frågar Stefan Carlén. Foto: Ulo Maasing.

Låt oss återkomma till miljöargumentet.

Serviceresor, resor till fritidsaktiviteter och en levande landsbygd
Den unga familjen som funderar på att flytta ut på landet (eller åtminstone till den mindre orten utanför staden) kan i den positiva vågskålen ha möjligheterna för familjens ungdomar att med en fungerande kollektivtrafik själva ta sig till fritidsintressen i staden. Eller att bussen ger möjlighet till helgens restaurangbesök i samma stad.

Konsekvensen om de flyttar? Vi får tyvärr med stor sannolikhet ökad biltrafik när de vuxna tar bilen till jobbet. I värsta fall hinner de med att köra barnen till fritidsaktiviteterna också. Taskig teori? Titta på infarterna till städerna i rusningstrafik.

Samhällsnyttan? Tveksam. Kanske rent av kontraproduktiv.

Tillgänglighet för funktionshindrade
Att förbättra villkoren för funktionshindrade och för alla andra som av olika skäl bör stå först i kön när välfärden fördelas är ett starkt argument för att omfördela skattepengar från kollektivtrafik.

Om fordonsanpassning har ökat möjligheterna för funktionshindrade att på deras egna villkor få tillgång till samhällets utbud och ett rikare liv så är det definitivt samhällsnytta. Men tyvärr, om man skrapar lite på den fina ytan, så verkar den verkliga anledningen till anpassad kollektivtrafik vara att ge möjlighet att ändra regler och minska kostnader för individuella resor som görs av funktionshindrade.

Har förändringar lett till ökat resande och en tillvaro som mer liknar den för alla utan funktionshinder så har samhällsnytta skapats. Annars är det bara en fråga om besparing på funktionshindrades bekostnad. Dessutom är jag osäker på hur den lägre kostnaden för funktionshindrades resor som rapporten redovisar är framräknad. Korrekt är om hela den fördyring som anpassning av vagnparken inneburit, ställs mot enbart de resor som den här gruppen faktiskt gjort.

Vilka miljöargument ska kollektivtrafiken använda sig av när bilparken är elektrifierad, frågar Stefan Carlén. Foto: Wolfman/Wikimedia Commons.

Miljöargumentet
Tillgången på kollektivtrafik innebär i sig ingen samhällsnytta. (Se resonemangen ovan) Ur miljösynpunkt är det tvärtom så att kollektivtrafik initialt förorenar miljön. Samhällsnytta uppstår först när de sammanlagde utsläppen minskar. D.v.s. när människor ställer bilen och åker buss istället.

Dagens elektrifiering och en ganska ensidig fokusering på CO2-utsläpp är inte bara av godo för kollektivtrafiken. Vad händer den dagen bilparken är elektrifierad? Vilka miljöargument ska kollektivtrafiken använda sig av då?
CO2-diskussionen måste därför kompletteras med resonemang om energiförbrukning. Oavsett hur emissionsfri en elbil är ska strömmen produceras, och under en övergångstid finns därför stor risk i Europa för minskat tempo i nedmontering av kolkraft- och kärnkraftverk eller ökat beroende av rysk naturgas.

Med ökad marknadsandel för kollektivtrafik så minskar total energiförbrukning och omställning till hållbar elproduktion underlättas. Tveklös samhällsnytta.

Samhjällsnyttan är otvetydig när det gäller trängselargumentet – att när bussar ersätter bilar minskar trängseln på gatorna avsevärt, menar Stefan Carlén.Foto: Västtrafik.

Trängselargumentet
Till och med medelstora städer har idag rusningstrafik med köbildningar. Utvecklingen åt ”fel håll” och har varit påtaglig den senaste 20-årsperioden. Stora investeringar i infrastrukturen är gjorda för att klara belastningen på vägarna.

Där en buss med 40 passagerare täcker 15 meter asfalt så behöver motsvarande antal människor i bilar mellan 300 och 2 000 meter beroende på trafikens flöde och hastighet.

Om, hypotetiskt, all biltrafik var ersatt med busstrafik hade således med stor sannolikhet samhället sparat stora pengar som idag går till investeringar i infrastruktur. Samhällsnyttan är påtaglig.

Slutsats om samhällsnytta
Det intressanta är att samhällsnytta uppstår först när människor reser (läs ställer bilen). Centerpartiet, som är ett av de partier som flitigast propagerar för kollektivtrafik har i ett vallöfte lovat mer pengar till dem som förmår locka över bilister till kollektivtrafiken. Det vill säga stödet går till resor och inte till utbyggt utbud.

Löftet från Centerpartiet är idag bara att betrakta som lök på laxen. Men sannolikheten är stor i en framtid, med oerhörda åtaganden för välfärdssektorn och ett begränsat skatteutrymme, att resonemanget kan komma att gälla för alla offentliga bidrag till kollektivtrafik. För branschen vore det bättre att förekomma än förekommas. Återkommer till mätning av samhällsnytta.

Den andra bristen – avsaknad av kundperspektiv
Visserligen säger rapporten att intäktssidan inte avhandlas. Men att lämna den utanför i en utredning med rubriken ”Mer kollektivtrafik för pengarna” kan bero på en negativ, felaktig och olycklig inställning till det som har med marknad och kommersiellt att göra. Ett tecken på det är rapportens värdering av kommersiell trafik.

I den uppställning på 21 tänkbara åtgärder som gås igenom är övergång till kommersiell trafik den enda som både påverkar samhällsnyttan negativt och som har låg potential till effektivisering (lägre kostnader för det allmänna). Strikt logiskt är ju detta helt fel. Om vi leker med tanken att all upphandlad trafik ersattes med kommersiell skulle ju besparingen för samhället varit 100 %.

Istället för att bara problematisera den kommersiella trafiken så borde Svensk Kollektivtrafiks rapport fundera på konsekvenserna av att det från ett resenärsperspektiv bara finns ett alternativ. I vilken annan bransch som helst skulle det ses som ett problem, frågar artikelförfattaren. Foto: Ulo Maasing.

Dagens form av avreglering öppnar inte för kommersiella inslag annat än i mycket ringa omfattning. Att tro något annat är, och var, naivt. Men istället för att bara problematisera den kommersiella trafiken så borde rapporten fundera på konsekvenserna av att det från ett resenärsperspektiv bara finns ett alternativ. I vilken annan bransch som helst skulle det ses som ett problem? Att konkurrens gynnar resenären är den kommersiella busstrafik som bedrivs interregionalt ett exempel på

När Bus4You introducerades och Säfflebussen integrerades i Nettbuss Express fick Swebus konkurrens. Kvaliteten på Swebus produkt utvecklades positivt. Prisnivån gick ner. Utbudet har totalt sett blivit bättre, och i stark konkurrens med såväl bil som järnväg har den långväga busstrafiken med små resurser hävdat sig väl.

De kommersiella aktörerna är tvingade att mäta intäkter och resande på daglig basis ner både på turnivå och delsträcka för att kalibrera priser, utbud, erbjudanden bättre än konkurrenterna.

Inser branschens ansvariga hur mycket enklare det är att skapa engagemang hos all personal ända ut till föraren i en sådan miljö jämfört med när trafiken bedrivs i planekonomi där underskott täcks med nya bidrag från skattebetalarna men där det egna företaget kan bli utbytt, oavsett prestation, för att någon annan räknat fram ett lägre pris?

Jag vet för jag har jobbat i båda miljöerna.

Jag anser att det skulle vara nyttigt om man betraktade kollektivtrafiken för vad den faktiskt är: halvkommersiell(!) och istället bejakade det som är bra med marknadsekonomi. Lägg energi på att lösa problem och skapa miljöer där marknadskrafter förenas med samhällsnytta istället för att leta hinder och anledningar att fortsätta dagens planekonomi.

Vad vill trafikföretagen?
I ”Detaljstyrning gynnar inte kollektivtrafikens kunder” pekar Sveriges Bussföretag på problemet att samhällets kostnader för kollektivtrafik har ökat mer än resandet. Men om vi fått totalt minskade CO2-utsläpp och om tillgängligheten för funktionshindrade har ökat så kan ju samhällsnyttan ha ökat så att den överstiger kostnaderna. Det stora problemet är bristen på definition av samhällsnytta och viljan/förmågan att mäta den.

Om man bortser från den relevanta anmärkningen att de parter som ingått i arbetsgrupper med uppgift att ta fram rekommendationer för upphandling rimligtvis ska följa dessa så finns det anledning för bussföretagen ur självbevarelsedrift att fundera på upphandling som princip.

Länstrafikbolagen driver trafik i en monopolsituation. Ett företag som driver sin verksamhet i monopol har två starka incitament att inte anlita underentreprenörer. 1. Undvika att en underentreprenör lär sig marknaden och blir en framtida konkurrent. 2. Stoppa vinsterna som underentreprenören gör i egen ficka istället.

Det största argumentet för att lägga ut produktion på entreprenad istället är om det av kvalitets- och kostnadsskäl är förmånligt. Men det är inget argument att offentliga företag inte ska ägna sig åt att köra bussar. Idag äger man både varumärke och kundrelation och tar därmed en stor affärsrisk. Det är för mig ett större åtagande. Och de långa avtalen innebär ju att en stor del av kapitalbindningen redan förts över på länstrafikbolagen.

Om man adderar kostnader för all hantering kring anbud är dagens upphandling då effektivare än den ökade flexibilitet som det innebär att relationen varumärke-kund kan bedrivas utan mellanliggande filter? Det är till syvende och sist inte bara lägst kostnad per km som är intressant utan att få så mycket samhällsnytta som möjligt för skattepengarna.

Andemeningen med funktionskrav är sympatisk men så länge som entreprenören inte kan påverka pris, utbud och profilering så innebär den typen av upphandling mer nackdelar än fördelar jämfört med en enkel prisupphandling baserat på en katalog med skallkrav, anser Stefan Carlén. Foto: Transdev.

De flesta franchisingupplägg är ganska hårt reglerade. Jag tror inte att det en stor fråga för en franchisingtagare på en Burger King-restaurang vilka kläder personalen har på sig.

Andemeningen med funktionskrav är sympatisk men så länge som entreprenören inte kan påverka pris, utbud och profilering så innebär den typen av upphandling mer nackdelar än fördelar jämfört med en enkel prisupphandling baserat på en katalog med skallkrav. Nackdelar som blir högre trösklar för nya och/eller mindre aktörer.

Det ideala tillståndet
Börja avvecklingen av dagens system och skapa en miljö där mätbar kund- och samhällsnytta premieras. Skapa marknadsliknande förutsättningar där kreativitet och konkurrens på en reglerad marknad tillför både kund- och samhällsnytta.

Låt RKM (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna) ta fram modeller på hur samhällsnyttor beräknas och kopplas till resor. Nyttan för en resa kan variera över tid (trängseleffekt) och med regionala hänsyn. Det är en svår matematik och det finns givetvis ingen objektiv sanning. Men om man undviker problemet kommer man 100 % fel och får sämre argument mot politiker och beslutsfattare.

Renodla rollerna. Myndighetsutövning och infrastruktur ska hanteras av RKM. Länstrafikbolagens roll är att vara en bland andra trafikoperatörer.
Operatörer kan som idag fritt etablera sig på en avreglerad marknad, men de ska också ges möjlighet att få del av den subvention som ligger i samhällsnyttan för producerade resor.

Exempel: RKM ersätter trafikföretagen efter antalet resor de levererar där ersättningen baseras på den samhällsnytta uttryckt i subventioner för periodkortsresorna.

För att få tillträde till marknaden ska trafikföretagen ha möjlighet till visering av periodkort, tillhandahålla on-line-försäljning med en tidtabell som finns tillgänglig med minst två månaders framförhållning. Utvecklingen i den interregionala expressbusstrafiken tyder inte på att dessa relativt låga krav skulle leda till oseriösa aktörer och kaos.

Utvecklingen inom den interregionala expressbusstrafiken tyder inte på att konkurrens och kommersiell trafik skulle leda till kaos, anser artikelförfattaren. Foto: Ulo Maasing.

Trafikföretagen måste vara transparenta mot RKM med uppgifter om resande, fordonsflotta m.m.

Klimatsmarta lösningar kan belönas med ersättning för reduktion av utsläpp. Det är den enda gången som ren kilometerersättning används som bas för ersättning.

Politikerna får bestämma priserna på de periodkort som genererar ersättning för samhällsnytta, men i övrigt är det fritt för trafikföretagen att sätta priserna.

Konsekvensen av det här blir med säkerhet att flera trafikföretag kommer att trängas runt de trafikstarka stråken. Följden blir med stor sannolikhet differentiering av utbud och priser, kreativare marknadsföring och säkert fler som reser kollektivt. Det är ju där potentialen finns att nå fördubblingsmålen och att skapa samhällsnytta.

Kostnader för trafiksvaga linjer kan inte gömmas genom att kunderna i ”russinen i kakan” täcker upp. Däremot så kommer RKM:s ersättning till trafikbolag för skapad samhällsnytta bidra till ändamålsenliga, lokala och småskaliga lösningar.

Länstrafikbolagens uppgift blir att vara garant för trafikutbud men med samma ersättningsmodell för samhällsnytta som konkurrenter. Den här nackdelen kompenseras av att de med stor säkerhet har ett lägre avkastningskrav än konkurrenterna.

Skulle åtagandet ändå leda till förluster hos Länstrafikbolagen så får RKM se över om ersättning för trafiksvaga linjer på något sätt måste kompletteras. Viktigt är då att sådana ersättningsmodeller blir tillgängliga för alla de operatörer som kan tänkas bidra med trafiklösningar på aktuella sträckor, så att den här kompletterande ersättningen inte snedvrider konkurrensen. Och den får inte vara onödigt hög så att den inte stimulerar till smarta lösningar.

Hur går det med bytesresan med många företag?
Genom att alla aktörer ska kunna visera de subventionerade periodkorten så kvarstår möjligheten. Finns det efterfrågan av betydelse utöver periodkortsresor så kommer det säkert uppstå olika former av biljettsamarbeten. Det kan vara genom resrobot.se eller något som parterna själva erbjuder och reglerar.

Genomförande
Det finns naturligtvis saker som måste utredas och en förändring genomförs inte över en natt, men det här är en process som är klart genomförbar när viljan finns.

Frågan är om branschen tycker att det är bra med valfrihet även för kollektivtrafikresenärer och om man inser fördelar när företag lever i en dynamisk och konkurrensutsatt verklighet, och om man förstår att marknadsekonomi går att kombinera med samhällsnytta även inom kollektivtrafik.

Genomförandet sker successivt. Länstrafikbolag och RKM kan redan idag börja testa modellen genom att simulera prisparametrar för samhällsnytta på befintlig trafik. Man behöver inte testa hela linjenätet på en gång utan ta det i lämplig omfattning. När man känner att modellen håller så kan den fasas in i takt med att gamla entreprenadavtal ska förnyas.

Kompromissen
Om det finns osäkerhet om konkurrensutsättning är rätt metod så är ändå implementering av att mäta samhällsnytta rätt väg. Den ger en indikation om samhällets ökade kostnader för kollektivtrafik är rimliga i förhållande till den nytta som skapas. Svävande förklaringar att fördyringar beror på att fordon har blivit dyrare på grund av ökade krav på tillgänglighet eller på lägre CO2-utsläpp.

Dagens system blir för lätt ett offer för allmänt tyckande, vilket riskerar att placera kollektivtrafiken längre bak i kön när skattepengar ska delas ut. Och med Sveriges välfärdsutmaningar i framtiden kommer det att bli svårare att få dela av dessa utan starka argument än det varit de senaste trettio åren.

Stefan Carlén

Taggat som: Svensk Kollektivtrafik, Sveriges Bussföretg, upphandlingar